实际上，以刘秀为首的汉王朝君臣，大都出生社会的中下层，也都是从汉末，新莽的乱世而来，最了解现实的弊病和病因。

那时，西汉末年，以及新莽时代，延续多年的土地问题上的积弊痼疾，遗留到刘秀建国的初年，已经是越来越严重了。

全国大部分的土地财产，几乎都集中于豪族大姓，功臣贵族，皇亲国戚之手。

朝廷全国各州郡在国家户籍上编户百姓的数量，向朝廷缴纳赋税的农田的面积情况，很多都被豪族大姓，瞒报少报，很不确实。

这样的结果，致使偷逃朝廷赋税的情况，变得非常严重，已经严重影响到了，朝廷的正常收入支出，难以维持朝廷的正常治理。

朝廷赋税收入的窘困，导致军队的维持，大臣官吏的俸禄，宫廷眷属的供养等，都成了一个十分严重的问题。

反观，豪族大姓，功臣贵族，皇亲国戚这些既得利益者，却一点也不体谅朝廷的困窘，一个个富得流油，竞相奢侈浪费，穷奢极欲，与国家赋税收入的捉襟见肘，处处节约，形成了鲜明的对比。

刘秀为此，忧心忡忡，夜不能寐。

随着战事的减少，天下逐渐恢复太平，将士的复员，流民的安置，奴婢的释放，汉朝廷国家户籍上，编户的户数与人口的数量，实际上每年都在发生积极的变化。

尤其是到了诛灭群雄的和平年代，百姓的户数与人口的数量，实际上每年，都有大幅增长的趋势。

可是，豪强大姓，功臣贵族，皇亲国戚们，依然如故，为了他们家族的私人利益，都在竭力地隐瞒，自己的农田面积与户口、人口，以及拥有私属奴婢的数量，以逃避朝廷的赋税与劳役。

而且，让刘秀为首的汉朝廷君臣难以接受、忍无可忍的是，贪得无厌的豪强大姓，功臣贵族，皇亲国戚们，甚至置国家法令法规于与不顾，大张旗鼓、堂而皇之地诱惑或者强迫，失地、少地百姓或者朝廷已经明令释放的奴婢，重新脱离国家户籍，成为他们的荫护户，以躲避赋税征收。

刘秀建立的汉朝廷，赖以依靠的，就是豪族大姓地主，那是汉朝廷统治的基础，因此，对于豪族大姓的待遇，已经是相当优惠的了。

刘秀制定的各项国策，也都以维护，豪族大姓的利益，为汉朝廷的根本原则，并没有太多太大地损害，豪族地主的根本利益。

因此，汉朝廷土地政策的制定和实施，就不可避免地，不能采取大刀阔斧的政策，把豪族地主占有的大量土地，分给大批无地少地的农民、流民和复员士卒、释放的奴婢；广大的农民，也被宗法的血缘关系束缚着，无法脱离，宗法名义掩盖下的奴役。

然而，让刘秀为首的汉朝廷君臣，愤怒无奈的是，即使是汉朝廷采取的这样一些，足够宽大优裕，没有触犯豪族地主根本利益，对豪族地主，已经十分优惠的土地改革政策，依然遭到了豪族地主们的强力阻挠和抗拒。

豪族大姓们，依然贪得无厌，不知满足，依然阳奉阴违，在想方设法，想尽千方百计，违背和对抗，朝廷制定发布的土地改革法令，以维护自己的利益。

以刘秀为首的汉朝廷君臣，都是从多年的战乱中，走过来，深知新莽之所以覆灭的根本原因，实际上主要就失败在在土地的分配问题和流民、释放奴婢以及复员士卒的安置问题上。

可是，如果不让豪族大姓等大土地所有者，做出一些妥协和让步，不解决复员将士和无地少地农民、流民、释放奴婢的土地和生存问题，增加国家户籍上纳税的编户和人口的数量，又会酿成，新的更大的社会危机，甚至导致朝廷的动荡，反叛再起，让新兴的王朝，重新走向战乱和覆灭。

对于新兴的汉王朝来说，这实实在在，是一个两难的问题，必须要让豪族大姓，做出一些妥协和让步，维持广大下层百姓生存和发展的基本需求要，保证财富分配基本的公平公正才行。

思之再三，权衡利弊，为了汉朝廷的稳定和长治久安的大局着想，刘秀还是决定，长痛不如短痛，竭力冲破，豪族地主等大土地所有者、既得利益者的强大阻力，痛下杀手，大力实施度田、释放奴婢、复员士卒、安置流民的政策，向全国推而广之。

建武十五年(公元39年)六月，刘秀颁布圣旨，再次下旨，命令各地地方官吏，再次认真清丈，全国的耕地，调查户口的实数，弄清土地以及编户和荫护户的确切数量，称之为“度田”令。

所谓“度田”，就是重新丈量，全国所有的土地，其中也包括，核实每家每户的实际人口，为征收赋税、服劳役，提供真实确切的数据。

实际上，上到汉朝廷皇帝，下到文武大臣以及普普通通的地方官吏，平民百姓，心里都非常清楚，朝廷度田的根本目的，是为了强根固本，抑制豪族大姓的势力野蛮生长，增加汉朝廷的田租、赋税、徭役的收入，维持汉朝廷的正常运营，维护新兴汉朝廷的稳定。

刘秀之所以三令五申下令，认真度田和检查编户、荫护户的详细户口，要各州、各郡、各县，认真清查田地数量和户口、年岁多少，就是为了让朝廷，增加收入，强根固本，对土地和劳动力以及地方豪族，更加便于控制。

同时，也通过核查，豪强地主拥有的土地和人口数量，从国策、法律的意义上，限制豪强大姓，兼并土地和奴役人口（奴婢、荫护户）的数量，削弱他们的家族势力，使国家的赋税收入增加，庶民百姓足以维生发展，以维持国家的稳定与和平。

汉朝廷君臣，都深知，实施“度田”令是否成功，可说对新兴的汉帝国，是生死攸关、兴衰存亡的大事。如果不能够成功，甚至可能导致新莽的悲剧重演。

刘秀十分清醒地认识到了实施“度田”令是否成功，与汉朝廷生死攸关。

所以，刘秀严厉地数次颁布圣旨，命令各州刺史，各郡太守，各县县令，必须严格地按照，朝廷的旨意执行，要严格丈量地方土地，重新核定户口、人丁，不得肆意妄为，阳奉阴违，违法乱纪，对抗阻挠“度田”国策的顺利实施。

实际上，不仅是刘秀等汉朝廷君臣，意识到了实施“度田”的重要，就是稍稍有些见识的豪族大姓，庶民士大夫，也知道朝廷度田的真正目的，和包含的重要意义。

第一、就是通过实施“度田”，进行核查，增加朝廷田赋的收入，充实国家财力，强大主干，解决朝廷的财政危机，防止大地主、大豪强，隐瞒他们的土地、田产和人口，逃避朝廷的捐税和劳役。

第二、就是试图从豪族大姓等大土地所有者手中，没收和分割一些土地财产，分给退伍复员士卒和无地少地的农民、流民、释放了的奴婢等等，以安抚那些渴求土地的广大下层百姓，给予他们生存发展的基本保证，增强经济活力，缓解严峻的社会矛盾。

汉朝廷的度田令，在这一增一减之间，自然而然就触犯了那些，贪得无厌的豪强地主的根本利益了。

刘秀一颁布度田令的旨意以来，清丈土地、核查户口的事情，就进行得极不顺利，面临着层层重重的阻力，如同当初，汉哀帝和王莽时代，实施土地改制的严峻情形一般。

甚至还有不少州郡的刺史太守，不少郡县的各级大小官吏等，与豪族大姓，狼狈为奸，借机徇情枉法，违法乱纪，中饱私囊。

郡县的各级地方官吏，大多从汉末、新莽朝廷而来，非常了解，汉末以及新莽时期，土地改革、安置士卒、释放奴婢等政策存在的种种弊端。

于是，贪赃枉法的贪官污吏们，认为他们发家致富的良机，又再次到来了。

地方贪赃枉法的各级官吏，遂抓住度田的大好机会，与地方豪族大姓，紧密勾结起来，大肆弄虚作假，营私舞弊，伺机牟利，甚至以度田的名义，强占他人的良田沃土。

那些郡县官吏们，不仅不敢得罪那些，强横的豪强地主、官僚贵族，而且还千方百计地袒护、维护，豪强地主们的根本利益。

郡县官吏们，甚至还为豪族大姓出谋划策，帮助大豪强、大地主们精心设计，巧立名目，隐瞒他们的土地和户口、人口数量，逃避朝廷官吏的检查与打击。

为了向皇帝交差，各级地方官吏，就专拈软的欺，欺负势力弱小，少地无地的地主和平民。

他们常常用，国家丈量田亩的名义，把小地主、小农们强行聚集在田亩中间，连上他们家宅、农舍的各个角落，乡里村落的田间小道等，都寸寸丈量，尺尺追究。

各级官吏们丈量土地的结果，当然是小地主、小农们的土地，比他们原来的，更多更大，而大土地所有者，增加的土地很少，甚至减少了占有土地的份额。

州刺史、郡太守、县宰等官吏，处事不公，徇情枉法，以优良富饶田地，给予豪强大族，而对羸弱的下层百姓，小地主、小农们的土地，则大肆侵占和剥削，或者给予他们贫瘠遥远的土地。

这样以来，度田实施上的不公不正，不仅没有解决，汉末，新莽以来，土地重新分配上的种种弊端，反而引来了新的社会问题，更加加重了普通的下层农民、小地主等小土地所有者的负担和劳役，加剧了社会不公和社会矛盾。

一时之间，天下骚动，社会各阶层，都对朝廷的度田令，怨声载道，怒气冲天。

被减少了土地的豪族大姓就不用说了，就是释放奴婢，复员士卒，流民灾民，下层小土地所有者，无不嗟叹埋怨。

号啕呼叫的下层百姓，挤满了道途，抗议着汉朝廷度田令实施的不公。

下层百姓，啼哭叫喊，鸣冤叫屈，拼死抗争，却由于各级地方官吏的阻挠和打击，是诉苦无门。

被地方官吏、豪族大姓，欺侮欺压的小土地所有者，下层百姓，无处伸冤，他们被迫，重走以前的老路，甚至抛弃他们自己的些须土地，再一次流离失所，四处流浪，成为新的流民，或者寄身于豪族大姓之家，卖身为奴，成为豪族大姓的荫护户和奴婢。

身为大汉皇帝的刘秀，高高在上，虽略有一些耳闻，也早有预案和应对措施，但在官绅贵族、豪族大姓等利益集团的勾结和封锁之下，却没有一个朝廷大臣，敢于仗义执言，如实地向刘秀汇报一点，真实确切的度田情况。

幸好，刘秀从基层发迹，年青时，就与下层农夫有着了解，非常清楚，新莽土地改革，释放奴婢等复古改制措施，之所以事与愿违，最终失败的根本原因，而又从多年战乱中过来，善于洞察世情，明白下层百姓的疾苦。

刘秀已经隐隐约约，十分敏锐地觉察到，“度田令”的实施，似乎有些地方，很有些不对劲，并不像大臣官员们宣扬的那样顺利，已经取得了成功。

但在大臣官吏们的欺瞒和掩藏之下，刘秀也无法知道，“度田”这项关系新生的汉帝国生死存亡的国策，实施的确切情形和真实的效果，究竟如何。

刘秀虽然也早就已经预料到，在汉末，新莽时期，就面临巨大压力和阻挠的度田等土地改革，一定是阻力重重，绝对不会一帆风顺，没有什么波折。

但刘秀始料未及，没有想到的是，他一心一意，精心谋划的，为天下百姓，谋福利，也充分照顾到豪族大姓利益的土地改革政策，会在朝廷大臣和各级地方官吏的执行中，严重变形，成为虐民、害民的苛政、暴政，如同新莽时期实施的土地改制，一般的结果。

这次度田，不仅未能够，如愿以偿，实现强基固本、壮大中央朝廷的改革目的，反而导致了各地郡国，反叛四起，全国动荡局面的再次发生，给予了自刘秀建国以来，一场最严峻的考验。汉朝廷的统治，已经危机四伏，岌岌可危，而此时，作为汉朝廷最高舵手的刘秀，依然被蒙在鼓里，懵懂不知。

一场可能重蹈，当初王莽覆灭的覆辙，王莽所经历的那样一场，因复古改制而起的社会大动乱，新兴的大汉帝国，被再次颠覆乃至于失败的悲剧，眼看着又将，再次在全国发生。

好不容易，到来的和平安宁局面，又将被官吏豪强们的贪婪自私、愚蠢短视所破坏，全国又会再次陷入，战争的动荡不宁之中的窘迫处境。

面对着，汉朝廷即将爆发的深重危机，卓有远见的贤良士大夫，和有识之士，无不忧心忡忡，担心不止。他们迫切渴望着，高高在上的汉朝廷君臣，能够及时地发现，实施度田令中出现的弊端，及时改变补救，扭转乾坤。

当时，汉朝廷在全国各个州郡，都设有一些，专门向朝廷汇报各地州郡的情况，传达地方官员上书、公文的信差。

他们是朝廷和地方官吏的耳目和喉舌，专门负责，代替地方官吏，前往东都洛阳，向皇帝呈递奏章，报告天下各封国、各郡县的形势，汇报地方官吏们的政绩等等。

建武十五年(公元39年)七月的一天，天气有些炎热，刘秀依然照例，带着自己最最心爱、最最喜爱，而又早熟懂事的四儿子东海公刘阳，一起上朝，前去处理朝廷大事。

这一年，刘阳已经十二岁了。刘阳小时候，就非常聪明伶俐，乖巧而又听话，很受父皇刘秀和母亲阴丽华的喜爱。

刘秀对四儿子刘阳，爱如珍宝，十分欣赏刘阳的聪明懂事，常常带在自己的身边，陪伴自己，处理国事。

见父皇正在专心致志地处理国事，刘阳也十分乖巧懂事，就一个人躲在大殿的帐幕后，自己一个人读书玩耍，不敢打扰自己的父皇，批阅奏章，处理国事。

刘秀独自坐在云台的龙椅上，翻开陈留郡送上来的奏章，认真地阅读审核，沉吟不语。

陈留郡，是汉朝廷有名富裕的大郡。陈留郡，原来名叫济川郡。

西汉元狩元年，移治陈留县，故改济川郡名，为陈留郡，治所在陈留县（今河南省开封市东南陈留城），属兖州刺史部管辖。

陈留郡总计管辖有，十七个县，分别为陈留县、小黄县、成安县、宁陵县、雍丘县、酸枣县、东昏县、襄邑县、外黄县、封丘县、长罗县、尉氏县、傿县、长垣县、平丘县、济阳县、浚仪县。

陈留郡的辖境，大致相当于如今河南省的民权县、宁陵县以西，开封市、尉氏县以东，延津县、长垣县以南，杞县、睢县以北的广大之地。

实际上，刘秀与陈留郡的渊源颇深，可说陈留郡，是刘秀最为熟悉的郡治之一。

当初，刘秀之父刘钦，就曾经在陈留郡下辖的济阳县，担任过济阳县县令。

儿时的刘縯、刘秀几兄弟，一直跟随在父亲刘钦的身边，对陈留郡的情况，多多少少，也有些了解。

所以，刘秀的心中，一直对小时候生活的陈留郡，有着十分深厚的感情，对陈留郡里发生的事情，特别留意。

突然，无意之间，刘秀发现，在陈留郡的奏章之中，居然夹带有一张，似乎是郡府太守，指示提醒有关的承办官员，如何办事的一张便条，令人十分奇怪。

只见陈留郡的奏章之中夹带的那张便条上面，清清楚楚地写着这样的字句：

“颍川郡、弘农郡的情况，需要认真地进行查问；而河南郡、南阳郡的情况，不需要查问！”

刘秀虽然智慧超群，但读着夹带的这一张便条上面，似乎有些莫名其妙的字句，也弄不懂便条的真实含义，究竟是什么。

刘秀百思不得其解，心里感到十分蹊跷，不禁自言自语、反复大声地念叨了出来，并立即下旨，吆喝侍卫的刘安说道：

“刘安哥，你出去叫陈留郡的信差赵锋进来见驾。”

已经年老的刘安，急忙脚步敏捷地走了出去传旨。

陈留郡的信差赵锋，听到皇帝紧急召见，哪敢怠慢，急忙马不停蹄地走了进来。

见陈留郡的信差赵锋进来，刘秀稍稍放心，急忙和颜悦色，对着信差赵锋，十分认真地询问变条的意思道：

“赵大人啊，朕发现，奏章里，夹带有一张便条，不知道这究竟是怎么回事。

大人啊，麻烦你，给朕说说，这张便条上的话，究竟是什么意思啊？

朕年老愚钝，不知怎么的，读了好几遍便条上的字句，都始终弄不明白，其中的含义啊！”

信差赵锋，见皇帝不仅翻出了奏章里夹带的便条，而且引起了皇帝的注意，在死死地追问这件事情，立时面如死灰，脸色煞白，为自己的粗心大意，而懊悔不已。

眼见皇帝，死死地查问便条的意思，信差赵锋，预感到情况有些不妙，心里十分害怕和恐惧。

信差赵锋，既不敢说出事情的真相，也不敢说出字条上面的字句，究竟是什么意思。

但信差赵锋心里也非常清楚，此事事关重大，泄露不得，决定隐瞒事情的真相。

于是，信差赵锋，故作镇定，思考半晌，故意慢吞吞地搪塞着对刘秀说道：

“陛下：

这张便条，是臣前来皇宫面君之时，在东都洛阳的长寿街上，无意之间，捡拾到的。

臣当时也觉得，这张便条的文字，十分奇怪，心里感到有些好奇，就不小心，顺手把它夹在奏章里面了，请陛下赎罪！”

刘秀察言观色，看见信差赵锋的脸色，突然变得煞白，越发觉得，事情十分蹊跷，一下就明白，信差赵锋，定有什么隐瞒，是在当面撒谎，欺骗皇帝。

刘秀顿时勃然大怒，当着刘安等众侍卫之面，大声威胁和训斥信差赵锋道：

“赵大人，你可知道，欺君罔上，可是死罪一条。故意欺瞒不报，罪加一等。”

信差赵锋，吓得浑身哆嗦，不住地叩头，决心硬扛到底，死不承认道：

“陛下饶命。

小臣再大的胆子，也不敢当面欺瞒陛下。

这张便条，的的确确是小臣，在前来皇宫面君之前，在洛阳长寿街的街市上，无意之间捡到的，然后无意识地，夹到了奏章之中。小臣也不知道，便条上究竟是什么意思。请陛下恕罪！”

刘秀的儿子刘阳，这时正躲在帏帐的后面，听见了父皇训斥信差赵锋的声音，于是就在帏帐里面，打着胆子，小声地插嘴说道：

“父皇陛下，请你不要着急，不要生赵大人的气了。你快叫赵大人下去歇息吧！赵大人赶路，已经很累了。

儿臣知道这件事情，究竟是怎么回事！也知道这个便条上面的字句，究竟讲的，是什么意思！”

刘秀恍然大悟，心里似乎明白了什么，急忙向赵锋下旨道：

“赵锋，你这个不老实的家伙，竟然胆大包天，不怕死，敢于公开欺骗朕。

你赶快下去，给朕好好反省，自觉认罪，等一会儿，朕要再次召见你，弄一个究竟。”

刘秀下令，叫信差赵锋，退下待命。

信差赵锋，根本就不相信，一个十一二岁的小孩子，会弄清便条上字句的意思，如释重负地走了下去。

刘秀见信差赵锋出去，就急忙叫出幕帘后自己的儿子刘阳，态度和蔼、半信半疑地对儿子刘阳问道：

“小四子（刘阳排行老四），你出来吧！

刚才你在帘幕后说，你知道这个便条上写的字句，究竟是怎么回事，是什么意思，朕可有些，不相信你的话啊！

父皇已经猜了老半天，也不知道，便条上面的字句，究竟是什么含义。

你一个小孩子，整天呆在宫里，读书玩耍，不问世事，没有见过什么世面，你又怎么能够知道，便条上的字句，究竟是什么意思呢？

不过，如今父皇好奇心发作，暂且死马当做活马医，听听你的见解吧！

你就给父皇说说，这一张便条上面的字句，究竟是什么意思吧！即使你说错了，也没有什么关系的，父皇不会怪你的。

反正，这件事情，朕认为肯定内情并不简单，一定会弄一个水落石出，知道究竟是怎么回事才好。

小四子，麻烦你到父皇身边，首先给父皇解释一下，便条上面的字句，究竟是什么含义呢？”

刘阳不慌不忙地站到了父皇刘秀的身边，挨着自己的父皇，回答父皇的问话说道：

“父皇恕罪。

请父皇不要为此事，而恼怒生气，也不要去，责怪信差赵大人，说信差故意，欺瞒陛下，犯下欺君之罪。

这件事，其实也不能全怪信差一个人。信差不过是，受郡太守的指令，迫于上司的威严，才要这样做，才敢于当面撒谎，欺骗英明的陛下的！

便条上的这些字句，实际上是陈留郡的郡太守，提醒信差必须牢记的话语。

信差害怕自己，忙碌之中疏忽大意，忘记了郡太守的吩咐，遗忘了郡太守吩咐办理的这件重要大事。

所以，信差赵大人，特意把这句话记下来，夹在携带的奏章里。结果最后，到宫里面君之时，给陛下呈上奏章之时，忘记从奏章里，取出这一张便条了，哪里是从洛阳长寿街的街市上，无意之间捡到的呢？

郡太守提醒信差的话，就是提醒信差，上京以后，必须经办的一件大事。

而这件必须经办的大事，就是让信差，顺便四处探听一下，各郡度田的真实情况。

就是让信差，向其他各州郡信差，了解一下，其他各州郡，清丈土地户口的真实情况，以便与本郡的度田数字，加以比较，回去以后，再根据州郡的实际状况，决定本郡，上报朝廷数据的取舍，以便郡太守，最后拍板，最终如何向朝廷，申报本郡的土地和户口、人口等具体的度田情况。”

刘阳口齿伶俐，思路十分清晰地向父皇娓娓道来，向刘秀一清二楚地解释道。

刘秀一听，恍然大悟道：

“孩儿说的，十分在理！

朕思来想去，便条里写的，也一定就是太守，指示信差，询问各地度田这件大事情。但朕心里，一直不敢确定，所以为此事而非常恼怒生气！